笔记讲义

课程名字：自考《00319行政组织理论》基础精讲课程讲义【笔记】

依据教材版本： 

教材主编：倪星

出 版 社： 高等教育出版社

版  次：2007年版

课程目录：

第一章　绪论 3

第一节　组织与行政组织 3

第二节　行政组织理论的研究内容 8

第三节　行政组织理论的研究方法和意义 9

第二章　行政组织的演变 11

第一节　外国行政组织的演变 11

第二节　中国行政组织的演变 19

第三章　外国行政组织理论 24

第一节　外国早期的行政组织理想 24

第二节　传统时期的行政理论 27

第三节　行为科学时期的行政理论 29

第四节　现代行政组织理论 32

第四章　中国行政组织理论 37

第一节　中国古代行政组织思想 37

第二节　中国近现代行政组织思想 39

第五章　行政组织目标 44

第一节　行政组织目标概述 44

第二节　行政组织目标的结构域类型 45

第三节　行政组织的外部目标与内部目标 46

第四节　行政组织目标管理 49

第六章　行政组织结构 52

第一节　行政组织结构概述 52

第二节　行政组织的纵向结构 55

第三节　行政组织的横向结构 56

第四节　管理层次与管理幅度的关系 59

第七章　行政组织体制 60

第一节　行政组织体制概述 60

第二节　集权制、分权制与均权制 61

第三节　首长制、委员会制与混合制 63

第四节　完整制与分离制 65

第五节　名誉市长制与市经理制 66

第六节　行政组织类型 67

第八章　行政组织的外部环境 71

第一节　行政组织与外部环境的互动分析 71

第二节　经济环境对行政组织的影响 73

第三节　政治环境对行政组织的影响 74

第四节　文化、名族和宗教对行政组织的影响 76

第五节　自然环境和国际社会栓剂对行政组织的影响 79

第六节　创建良好的外部环境 81

第九章　行政组织的内部条件 83

第一节　物质条件对行政组织的影响 83

第二节　制度条件对行政组织的影响 84

第三节　人群关系对行政组织的影响 86

第四节　创建良好的内部条件 88

第十章　行政组织的设置与自身管理 90

第一节　行政组织设置的一般原则 90

第二节　中国行政组织设置的原则 90

第三节　行政组织自身管理的一般方法 92

第四节　中国行政组织自身管理的方法 94

第十一章　行政组织的编制管理 96

第一节　行政组织编制管理概述 96

第二节　行政组织编制设计的依据 97

第三节　行政组织编制设计和审批程序 100

第四节　行政组织编制管理方法 102

第十二章　行政组织变革的一般规律 103

第一节　行政组织变革的原因与征兆 103

第二节　行政组织变革的目标与内容 105

第三节　行政组织变革的动力与阻力 108

第十三章　当代中外行政组织的改革实践 110

第一节　当代美国行政组织的改革 110

第二节　当代英国行政组织的改革 111

第三节　当代日本行政组织的改革 113

第四节　当代中国行政组织的改革 114

第一章　绪论

第一节　组织与行政组织

　　一、组织与行政组织概述

　　（一）组织的含义（识记）

　　A.组织的基本含义是什么呢？在词源上 ，中文的 “ 组织 ”是指将丝麻纺织成布。后来 ，“ 组织 ”被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。

　　从人类社会群体的角度来看，所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。

　　简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。而行政组织则是各类社会组织中一种极为重要的组织形态。

　　B.组织在人类社会中的作用（领会）

　　1.组织是人类生存的基本方式。

　　社会性是人类所独有的特征，而组织性又是社会性的主要特征之一。没有组织，也就没有社会 。组织是连接人与社会的中介。通过组织，使各个具体的人联系在一起 ,将个人纳入到群体网络之中，从而共同组成了人类社会。

　　2.组织是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具。

　　具有某种共同目标的人总是以各种不同的方式，聚合到各类不同形式的组织之中，成为其中的一员，大家相互合作，共同行动，通过集体的努力来实现目标 , 达到单个人所无法达到的目标或无法企及的结果。无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列就构成了人类社会的总体结构。

　　从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。

　　家庭---氏族---部落---国家。

　　国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。同时，人们为了寻求更好的生活，建立和参加了越来越多的组织。

　　就个人而言 , 一个人从生到死，在学习、生活、工作的各个阶段，要加入许多组织，同时为很多组织工作，接受很多组织的服务。特别是在进入现代社会之后，几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。随着组织功能日趋分化、日臻完善，个人的每项追求、每个欲望，几乎都要在各种具有不同功能的组织中寻求实现的途径，或获得某种程度的满足。充分发挥组织功能，发展和完善人类社会的组织体系，已经成为了发展政治、经济 、科 技 、文 化 、教育、卫生等各项事业，改善人类生活条件，提高人的尊严和价值的一个重要途径。

　　（二）行政组织的含义

　　行政组织有广义和狭义之分。

　　广义的行政组织（识记）---是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位 、群众团体、政党中的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

　　狭义的行政组织（识记）---是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书所研究的对象就是狭义的行政组织。

　　行政组织在社会生活中的重要意义（领会）：

　　行政组织是社会组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及社会生活的备个方面、各种领域、各个团体。生活在现代社会中的每个人都直接或间接地受到各种行政组织的管理，接受行政组织所提供的各类服务。

　　（三）行政组织的基本要素：构成组织和行政组织的要素可以分为物质要素和精神要素两大类。

　　1.物质要素（识记）（领会各要素的地位）

　　（1）人员。要建立行政组织，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定。行政组织的第一个物质要素就是人员。人员，是行政组织的主体、核心。

　　（2）经费。行政组织要开展活动离不开经费。经费是维持行政组织运行与发展所不可缺少的因素。

　　（3）物资设备。即行政组织开展活动所必须具备的技术设备、工具， 所必须耗费的各类材料和能源。这些设备与工具包括办公建筑、住宅、文具、办公机械，以及公文图书、档案等，是行政组织赖以生存和发展的物质基础。

　　2.精神要素（识记）（领会各要素的地位）

　　（1）目标。

　　目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。它从本质上反映了组织的基本功能。

　　组织目标包括任务、目的、指标、数量、质量和时限等内容。

　　组织目标分为总目标、分目标和工作目标三类。

　　（2）权责结构。

　　权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。它是为实现组织目标而进行的权责关系的安排 ，是构成组织的一种特殊的人际关系。

　　权责结构是形成组织纵向层级和横向部门体系的基础，是组织分工、组织法规与组织纪律的实际体现 。组织纵向各层级，横向各部门、各职位的分权与分工是否科学合理，对于组织功能的有效发挥至关重要。

　　（3）人际关系。

　　【多项选择题】下列属于行政组织精神要素的是（　）。

　　A.目标

　　B.物资设备

　　C.经费

　　D.权责结构

　　E.人际关系

『正确答案』ADE

『答案解析』见教材3-4页“行政组织的基本要素”。

　　二、行政组织的性质

　　（一）行政组织的一般性质：（识记）（单选、多选、简答）

　　四个方面：

　　1.静态的组织结构。

　　从静态的角度看 , 行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权力指挥关系、责任归属、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。所有这些，都是由行政法规或行政习惯进行规定的。其中，职位是行政组织的基本元素和细胞，职位之间的权责关系构成了整个行政组织的结构，而职能目标是组织结构建立的依据，是组织的层次和部门划分，以及职位配置的出发点和归宿。行政组织结构是行政组织最明显的外在表现。

　　2.动态的组织过程。

　　从动态的角度看，行政组织就是一个把人、 财 、物 、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。组织必须不断地进行决策、执行、监督和控制活动，以有效地安排工作行为、安排人的行为，有效地运用组织所拥有的各种资源，达成组织目标。在这一过程中，组织成员的相互交往、沟通、协作、默契等行为对组织功能的发挥起着决定性的作用。

　　3.生态的组织环境。

　　从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。它必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物资与信息的双向交流。离开了外在社会环境的支持和帮助，行政组织就无法存在。为了有效地适应和能动地改造外部环境，行政组织系统必须随着社会环境的变化而不断地调整自己，随着时代的发展而不断地改变自身的结构和活动方式。

　　4.心态的组织意识。

　　人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。许多结构相同、性质相近和环境相似的行政组织，在实际活动中的效率、结果往往大不一样。所以，我们在实际活动中必须注意组织成员的心态意识，注意组织总的精神状态。

　　（二）行政组织的特殊性质（识记）（单选、多选、简答）

　　1.阶级性。国家是阶级矛盾不可调和的产物。国家职能的核心就是维护统治阶级的利益。行政组织作为国家意志的体现者，作为国家职能的执行机关，其管理活动中必然会表现出鲜明的阶级特性。归根到底，在阶级社会中，统治阶级的利益是行政组织各项权力的渊源，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益，贯彻统治阶级的意志。

　　2.社会性。社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心。政府行政组织要从根本上维护统治阶级的利益，维护社会的统治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事务作为自己的重要职能，管理包括国家政治、经济、文化、科技 、卫生 、社会福利、社会治安等事项在内的各项社会性事务。在对社会进行行政管理的过程中，维持社会经济文化和其他各方面的发展 , 使人民安居乐业、生活稳定并不断有所提高。

　　唯有如此，才能维护统治阶级的长远利益、根本利益。行政组织的社会性和阶级性，在人民当家作主的社会主义国家中是一致的，目的都是实现人民大众的利益。而在剥削阶级统治的国家中，行政组织维护人民利益的社会性只是表面的，实质上则是为了谋求统治阶级的根本利益；只有在不违背统治阶级根本利益的范围内，才承认所谓的人民大众的利益。

　　3.权威性。国家权力是一种政治统治权力，一种社会管理权力。政府行政组织作为国家权力的执行机关 , 代表国家行使着这种权力，是国家权力的具体实行者、体现者。它以整个社会生活为自己的控制对象 ，拥有凌驾于整个社会之上的权威，运用各种手段来维持社会的政治秩序、经济秩序和文化生活秩序。其所管辖的对象，包括社会的各种团体和全体公民，都有义务而且必须服从行政组织的一切合法的规定、命令，服从行政组织的指挥、领导和管理。在宪法和法律的范围内，在行政组织的权责范围内，不允许其他任何组织、团体和个人与之相抗衡。对于不服从者 , 要用法律和政纪进行制裁和惩戒。强制服从是行政组织权威性的突出特征。

　　4.法治性。任何一个行政组织的建立、撤销都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，国家行政组织成员的职责、权利、义务，国家行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等，都必须以法律为基本依据，不得超越宪法和法律所规定的范围。依法行政，对其活动承担相应的法律责任，是行政组织从事各项行政活动的一个显著特点。法治既是行政组织活动的依据，又是行政组织活动的手段之一。法治性是行政组织权威性的基础，离开了法治，违背了宪法和法律的规定，行政组织就不能真正维护其权威性。

　　5.系统性。从纵向看，它包括中央政府、各级地方政府和各类基层行政组织单位，形成了一个金字塔型的层级结构，主要以分层管理的方式开展工作。从横向看，各层级的行政组织内部都有横向职能部门划分，这些部门分工领导和管理各有关的事务。

　　6.主动性。这只是现代行政组织的特征。在资本主义以前的各个时代和资本主义时代的前期，政府常常以 “ 守夜警察 ” 的面貌出现。

　　行政组织的主动性，还表现在创造性上。在传统的农业社会，行政组织长期有一种尊祖宗法的因袭作风，所谓 “ 萧规曹随 ”。这种作风已经完全不能适应当今科学技术一日千里迅速发展的时代。科技的高速发展必然引起社会经济、教育、文化观念、人际关系等社会现象的迅速变化，这就使行政组织不断遇到新问题、新矛盾。为使行政组织总体目标能在不断变化了的环境中得到实现，行政组织必须具有不断创新的观念，开展不断创新的活动。唯此 , 行政组织才能生命长青。

　　（三）行政组织与其他社会组织的区别。（领会）（多选、简答）

　　就总体而言 , 现代社会存在五大组织系统，即国家组织、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。其中，国家组织中又可分为三大组织系统：立法或权力组织、行政组织、司法组织。

　　行政组织与企业组织的区别：（领会）

　　1.管理对象不同。企业组织只是以本组织为管理对象；而国家行政组织除管理自身组织外，更重要的是管理社会公共事务，以全社会的公共事务为自己的管理对象。

　　2.为社会所提供的服务内容不同。企业组织以从事物质、非物质商品生产和流通为活动内容 ; 行政组织则为社会提供各种行为规范、社会各项事业发展的目标及达到目标的重要措施。

　　3.活动的依据不同。企业组织主要以商品生产的价值规律和各种社会中的基本经济规律为自己活动的依据；行政组织则以国家权力运行规律为自己的活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳，因为法律是国家权力的象征 , 依法行政是行政组织的重要特点。

　　4.活动的目的不同。企业组织的目的是为社会提供物质财富和营利，故以经济效益为目的；行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展，它包括经济的、政治的、文化的、教育的、科技的、卫生的、体育的等各项事业的发展。因此，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国人民的整体利益。

　　三、行政组织在行政管理中的作用